鼓励生育 应构建精准化生育支持政策体系

只有对生育问题的影响因素的精准识别，对不同人群的生育需求的精准分类，对积极生育支持政策的精准落实，才能将积极生育支持措施落到实处，取得实效。

2022年8月16日，国家卫健委、国家发改委会同相关部门联合发布了《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》（简称《指导意见》），明确提出生育支持政策要“综合施策、精准发力”，完善和落实财政、税收、保险、教育、住房、就业等积极生育支持措施，加快建立积极生育支持政策体系，健全服务管理制度，为推动实现适度生育水平、促进人口长期均衡发展提供有力支撑。

当前，生育的影响因素日益复杂、系统、综合、多变，与此同时，大数据、人工智能、互联网等数字技术又为生育支持政策的精准发力提供了更加充分的保障。生育问题既是涉及婚姻、家庭、养育和教育等人的关键生命周期的系统问题，又是涉及到财政、税收、保险、教育、住房、就业、文化等多领域、多部门的综合问题，既要“一体考虑”“综合施策”，更需要“精准发力”。只有对生育问题的影响因素的精准识别，对不同人群的生育需求的精准分类，对积极生育支持政策的精准落实，才能将积极生育支持措施落到实处，取得实效。

影响生育的因素复杂多变，需要精准识别

十八大以来，党中央和国务院根据我国人口发展趋势，适时调整和优化生育政策，先后出台了“单独两孩”“全面两孩”和三孩生育政策及配套支持措施，顺应了人民群众的生育需求，得到了人民群众的衷心拥护。从过去10年的出生人口变动轨迹来看，优化生育政策取得积极成效，人民群众的二孩和三孩生育需求得到了充分释放，二孩及以上占比已经明显超过一孩占比。但是，随着生育数量宽松政策带来的堆积释放效应日趋减弱，单纯的生育数量宽松政策已经不足以为推动实现适度生育水平、促进人口长期均衡发展提供有力支撑，也正是因为如此，相关部门联合出台《指导意见》，更加强调积极生育支持措施，这也是对生育影响因素的精准识别的客观结果。

生育的影响因素日益复杂是经济社会发展的客观必然，这与西方发达国家的情况日趋相似。根据现有调查研究的综合分析，至少可以梳理出三类生育的制约性因素：一是经济类制约因素。客观而言，生育和养育孩子一定程度上会加重家庭的经济负担。根据全国生育状况抽样调查数据显示，58.9%的育龄妇女表示，不打算再生育的首要原因是经济负担重。二是照料类制约因素。调查数据显示，孩子无人照料是影响城市家庭再生育的首要因素。这与家庭日益小型化和家庭居住方式紧密相关。三是发展类制约因素。调查数据显示，六成多的女性明确表示，之所以不生育二孩的主要担忧是影响个人职业发展。

当然，影响生育的因素还很多，包括住房困难、教育资源紧张、医疗卫生资源配置状况等，而且，每个育龄女性和每个家庭所面对的影响因素可能不一样，因此，需要针对每个育龄女性和每个家庭精细化调查研究，由此提供更加精细化的应对策略。

不同人群的生育需求存在差异，需要精准分类

我国是一个拥有14亿人的人口大国，其中育龄妇女规模将近3.6亿，20-35岁旺盛期育龄妇女规模1.7亿。如此规模庞大的育龄人群的需求存在明显差异。大致而言，可以区分出“不愿生”、“不敢生”、“生不出”和“生不好”四类人群。

“不愿生”主要是婚育观念问题，还可以进一步细分出“不愿婚”和“不愿生”两类，其中“不愿婚”受到单身主义观念的影响，即不愿意结婚，还可能因为各种原因没有找到合适的结婚对象。而“不愿生”则分为两类：“内在不愿生”和“外在不愿生”。“内在不愿生”主要是内生性的不愿意生育，有丁克家庭趋势，而“外在不愿生”大多是受到育儿和经济压力的影响而导致的不愿意生育。对“不愿生”进行分类有助于精准化施策。

“不敢生”的主要问题是外生性因素，比如生育养育成本高、缺乏婴幼儿照护服务、影响女性职业发展等因素。这些因素主要是经济性的、就业性的以及服务配套三个方面。因此，需要对“不敢生”人群的主要外在致因进行精准调查，由此从经济上、服务上和政策上给予有针对性的配套支持，解决她们的担忧，让她们敢于生育。当前，“不敢生”人群是提升生育水平的主要目标人群。

“生不出”和“生不好”主要是身体原因。“生不出”主要是不孕不育人群。根据估计我国不孕不育人群大约4000万。受生活方式和环境因素影响，我国不孕不育人群还在持续增加。《指导意见》明确要求“医疗机构通过健康教育、心理辅导、中医药服务、药物治疗、手术治疗、辅助生殖技术等手段，向群众提供有针对性的服务，提高不孕不育防治水平”。“生不好”主要是担心出生缺陷等问题。尽管我国出生缺陷综合防治能力有明显提升，但是“生不好”的压力日渐增加。据估计，我国每年通过辅助生殖技术出生的人口有50万左右。《指导意见》明确提出要推进辅助生殖技术制度建设，健全质量控制网络，加强服务监测与信息化管理。开展生殖健康促进行动，增强群众保健意识和能力。指导地方综合考虑医保（含生育保险）基金可承受能力、相关技术规范性等因素，逐步将适宜的分娩镇痛和辅助生殖技术项目按程序纳入基金支付范围。

回顾生育政策发展历史，我国实施计划生育的整个过程也是分区域、分人群，进行精细化分类的，而不是“一刀切”。党的十八大以来，我国生育政策的演变历史本身也是一个对家庭生育政策精准施策的过程，先根据单独夫妇生育二孩的迫切性实施了“单独两孩”，然后才是普遍式的“全面两孩”和三孩政策，因此，对政策目标人群的精准分类是我国生育政策实践的重要经验，也是指导新时期进一步完善和落实积极生育支持措施的重要准则。

生育支持的社会环境差异较大，需要精准落实

我国生育水平存在明显的区域差异，东部地区生育水平日趋极限化，人口早已呈现负增长，劳动就业人口对人口流入的依赖性更强；而西部地区尤其是一些生态脆弱、资源匮乏地区人口与发展矛盾仍然突出，生育支持的人口环境存在较大的区域差异，积极生育政策更需要因地制宜，做到精准落实到位。

不同单位在生育支持的积极性上也可能存在差异。通常而言，公有制单位在落实生育支持政策上具有积极性，能较好地保障单位女职工的生育权益，而私有制单位尤其是中小型民营企业在落实生育支持政策上相对较为保守，针对这些企业要创新思路，有效鼓励企业女职工的生育权益。

生育支持的政策内容需要采取差异化策略。生育支持涉及婚育、家庭、经济和社会等各个方面，不同领域的政策性质和属性存在明显不同。一方面需要根据具体的政策出台精细化的服务措施，确保生育支持政策落实不变样，不打折扣，另一方面需要对不同的生育支持政策“一体考虑”“综合施策”，才能形成生育支持政策的强大合力，汇百川而成大海，生育水平才能明显提升。因此，生育支持政策的精细化和综合化是一个硬币的两个方面，既要精细化又要系统化，生育水平才能取得成效。

生育支持政策的精细化贵在文化上的精细化。要深入全面研判影响生育的文化层面的各个方面，做到文化上的精准。年轻一代的婚育观念受到西方个人主义、西方物质主义和西方女权主义等文化的影响，不婚不育的比例有所增高。当前我国生育文化既有西方生育文化的一些特征，又具有传统生育文化的一些特质，要从中国特色生育文化的视角构筑新型婚育文化，为生育支持政策提供文化土壤，为生育支持措施的精细化提供文化配套。

当前，我国具有实施生育政策精准化的坚实基础。首先，我国拥有完善的人口服务体系，信息化程度不断提高，可以为育龄妇女的生育服务提供更为精细化的生育支持政策服务。其次，我国拥有深入群众、深入基层、深入家庭的优化生育政策工作队伍，形成了覆盖全国的工作网络，可以为全国生育支持政策的精细化实施提供组织保障。同时，我国还拥有有力的优化生育政策制度保障。长期以来，我国生育政策和人口工作一直是“一把手亲自抓、负总责”，这是确保生育支持政策责任精准、措施精准、投入精准、产出精准和落实精准的重要保障。

（作者为中国人口与发展研究中心研究员）

文 | 黄匡时

原标题：[评论]鼓励生育，应构建精准化生育支持政策体系